불가능할 것 같았던 전주 특례시 지정 가능성이 점차 현실로 다가오고 있다.

이는 최근 청와대와 정부, 더불어민주당이 현재 인구 100만 이상으로 제한된 특례시를 전주시의 요구대로 지역 특수성과 균형발전 등을 감안해 완화하는 방안을 논의키로 했기 때문이다.

더불어민주당-전라북도 예산정책협의회에서도 전주 특례시 지정에 대해 당·정이 깊이 심의하고 있다는 발언이 나와 주목을 받기도 했다.

전주 특례시 지정의 길이 열린 가운데, 전북발전을 이끌고 국가균형발전이라는 이상을 현실로 만들 전주 특례시의 내면을 들여다본다.
/편집자주  

▲ 특례시란 무엇인가?

정부는 지방자치 강화를 위해 100만 특례시 도입 등을 골자로 한 지방자치법 개정을 30년 만에 추진하고 있다.

개정안이 올 상반기에 국회를 통과하게 되면 자방자치의 역사에 큰 전환점을 맞이하게 되는데 그중하나가 바로 ‘특례시’지정이다.

‘특례시’는 대한민국의 행정 구역의 일종으로, 일반시 중 법적인 특례를 받는 도시로 준광역시의 포지션에 해당한다.

그 성격을 보면 광역시와 일반시의 중간적 성격을 띤 도시들이다.

대한민국의 광역자치단체인 도 산하의 기초자치단체 중 지방자치법과 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법에 따라 도지사의 권한 일부가 시장에게 위임된 도시를 의미한다.

정부의 이번 지방자치법 개정안 중 특례시 지정 관련된 주요 내용은 인구 100만 이상 대도시에 ‘특례시’의 명칭을 부여하고, 특례시(인구 100만 대도시의 행정명칭)와 인구 50만 이상 대도시로 구분하며, 특례시와 인구 50만명 이상 대도시의 인정 기준은 대통령령으로 정한다는 것이다.

경기도 소재 인구100만 이상 도시인 수원, 고양, 용인과 경남의 창원시가 자연스럽게 특례시로 지정된다.

하지만 이 같은 정부안은 그간 다양한 혜택이 집중된 수도권과 비수도권과의 격차를 더욱 벌어지게 한다는 점에서 우려를 낳고 있다.

특히, 국가균형발전과 포용국가 실현을 위해서라도 오직 인구 하나로만 돼있는 지정요건을 생활인구와 지역 특수성 등을 고려해 더욱 다양화해야 해야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다.
 

▲ 특례시, 어떤 혜택이 있나?

전주시가 전주와 전북의 미래를 위해 꺼내든 전주 특례시 카드는 전주가 광역시에 준하는 특례시로 지정을 받아 그간 국가예산 등 정부 지원 과정에서 한 개 몫을 받아온 전북이 두 개 몫을 받을 수 있도록 만들겠다는 것이 핵심이다.

전주 특례시의 가장 큰 혜택은 국가사업 배분 시 광역시가 있는 지역처럼 전북과 전주특례시로 나눈 두개의 몫을 가져올 수 있는 여지가 생긴다.

이는 전북도가 역점으로 추진하고 있는‘탈 호남, 전북 몫 찾기’ 운동과도 맥을 같이한다.

일례로 혁신도시 공공기관 이전 사례나 최근 예타면제 사업 등을 보면 전북은 한몫을 받았지만 광주·전남은 각각 하나씩 두개의 몫을 받았다.

국가예산 확보 차원이나 전북 전체적 발전 측면에서 특례시 지정을 통해 광역시에 준하는 대우를 받게 되는 것이다.

특례시로 지정되면 189개의 사무권한이 이양되는 등 광역시에 준하는 맞춤형 정책과 중앙부처 상대로 국비사업 직접 추진 등 다양한 행정활동이 가능해져, 그 혜택이 고스란히 시민들에게 돌아간다.

또한 택지개발 지정, 사립박물관, 사립미술관 건립, 개발제한구역 해제 권한, 지방연구원 자체설립 등 도의 승인이 없어도 가능, 자체적인 도시계획 수립·개발 사업 추진이 가능해 사업 추진에 속도가 붙는다.

지방연구원 자체설립으로 도시의 미래비전 연구 및 사업에 속도가 붙고, 도시브랜드 가치 향상으로 기업투자 및 국제대회 유치가 용이해진다.


▲ 딱 하나뿐인 특례시 기준, 바로잡아야!

하지만 전주시는 결국 이번 정부안의 특례시 지정에서 제외됐다.

정부가 특례시 지정요건으로 ‘100만 인구’라는 수도권 대도시 맞춤형 기준을 정했기 때문이다.

하지만 현재 정부안에는 특례시 지정 기준이 ‘인구’ 딱 한가지로만 돼있어 ‘모두 잘사는 대한민국’을 표방해온 문재인 정부의 국가균형발전 정책과는 역행한다는 지적도 나온다.

이는 수원시와 용인시, 고양시 등 수도권 3개 지자체와 경남 창원시만 이러한 기준요건을 충족하기 때문에 지난 수 백 년 동안 대한민국의 정치와 경제, 사회·문화 등 전 분야에 걸쳐 혜택을 받아온 서울·수도권 쏠림현상을 가속화시킬 우려가 크기 때문이다.

따라서 1980년대 광역시가 탄생한 후부터 정부예산 등에서 차별을 겪어온 광역시가 없는 전북과 충북 등의 도시가 오히려 국가균형발전 차원에서 특례시로 지정될 필요가 있다 있다는 주장이 설득력을 얻고 있다.

실제, 국내 지역별 예산규모를 살펴보면 전북과 충북, 강원 등 광역시가 없는 지역은 광역시가 있는 지역의 2분의 1, 적게는 3분의 1 수준에 불과하다.

특히, 지난 1980년대 전남·광주와 전북의 정부예산 격차가 연간 500억원에 불과했지만, 광주가 광역시(당시 직할시)로 지정된 지 35년 가량 흐른 현재는 매년 3조원 이상 차이가 나고 있다.

전북이 광역시가 없다는 이유로 역차별을 받아오는 동안 부유한 지역은 더 많은 몫을 챙기며 더욱 부자가 되고 사람들이 몰리면서, 국가균형발전을 더욱 멀어져온 것이 사실이다.

지난 수십 년간 누적된 차별이 인구 등의 수도권 쏠림 현상을 더욱 심화시켜온 만큼 단순, 인구 기준은 이러한 현상을 더욱 부채질할 것으로 우려된다.

한국지방행정학회 등 국내 행정전문가들도 단순 인구 기준보다는 생활인구와 행정수요, 지역 특수성 등을 고려한 특례시 지정기준을 마련하는 것이 제도의 취지에 적합하다는 것이 중론이다.


▲ 특례시 지정 요건 완화 초미의 관심

정부는 특례시 지정을 위한 지방자치법 전면 개정안 정부안을 지난해 입법예고 했다.

입법예고가 완료된 정부안은 현재 법제처 심사단계를 앞두고 있으며, 국회제출 전까지 수정·보완이 가능하다.

현재, 정부는 당·정·청 협의를 거쳐 정부안대로 인구 100만 이상 도시를 우선 특례시로 지정하되, 전주시를 포함해 특례시 지정요건에 대한 검토에 나서기로 했다.

전주가 특례시로 지정되기 위해서는 정부가 제시한 지방자치법 개정안 대신 특례시 지정 요건에 ‘광역시가 없는 도의 50만이상 중추도시’를 포함시킨 지방자치법 개정안이 국회를 통과해야 한다.

더불어민주당 김병관 의원(성남분당갑)도 지난해 인구 50만 명 이상의 도청 소재지를 특례시 지정 기준에 넣도록 하는 지방자치법 일부 개정 법률안을 대표 발의하는 등 특례시 지정 확대를 위한 정치권의 움직임도 분주하다.

김병관 의원의 개정안에는 인구 100만 이상 대도시와 인구 50만 이상으로서 종합적인 행정수요자의 수가 100만 이상인 대도시, 인구 50만 이상으로서 도청 소재지 등이 특례시에 포함될 수 있도록 했다.

이 경우, 전주시와 청주시 등이 특례시로 지정될 수 있다.


▲전주 특례시 지정 ‘한 목소리!’  

전주시는 전주 특례시 지정 관련 법안 통과를 위해 전주시민과 지역정치권의 힘과 역량을 결집하는 동시에, 전북도, 도내 타 시·군, 지방의회 등 지역 정치권과의 연대와 협력을 강화하고 나섰다.

일례로, 전국 기초의회를 대표하는 전국시군자치구의회의장협의회는 최근 ‘특례시’ 지정 기준 확대 건의문을 만장일치로 채택하며 전주 특례시 지정에 지정에 힘을 불어넣었다.

전북지역 14개 시·군단체장들도 전주 특례시 지정을 촉구하는 대정부 건의문을 채택하기로 결정하기도 했다.

더불어민주당 전북도당과 더불어민주당 소속 도·시의원, 전북시장군수협의회, 전북시군의회의장협의회 등은 최근 열린 기자회견에서 “특례시 지정시 지역적 특성과 균형발전을 감안해 광역시가 없는 전북의 중추도시인 전주가 최우선으로 고려돼야 한다”고 주장하기도 했다.

여기에, 정동영 민주평화당 당대표(전주병)도 전주를 특례시에 포함시키는 내용을 골자로 한 ‘지방자치법 일부 개정법률안’ 제출을 검토하고 있으며, 정운천 바른미래당 정운천 의원(전주을)도 행안위 의원들과 계속 접촉하면서 설득 작업을 벌일 계획이다.

김광수 의원(전주갑)도 대정문질의 등을 통해 전주 특례시 지정을 촉구할 것으로 알려졌다.

이에 앞서, 시는 전주 특례시 지정 필요성에 대한 공감대 확산을 위해 국가균형발전위원회와 ‘포용 국가를 위한 지역균형발전과 특례시 세미나’를 개최한바 있다.

또한 김승수 전주시장은 시민들을 찾아가 전주 발전을 위한 지혜를 모으는 ‘2019년 지혜의 원탁’을 통해 전주 특례시 지정 필요성과 당위성을 역설하기도 했다.

완산·덕진구도 자생단체 간담회 등 시민들을 직접 찾아가 특례시 지정에 대한 공감대 형성을 나서고 있다.

이를 토대로, 전주시민들의 힘으로 전주 특례시 지정을 이뤄내자는 공감대도 점차 확산되고 있다.

시는 향후에도 정부와 정치권 등에 전주 특례시 지정 필요성과 당위성을 꾸준히 건의하고, 특례시 지정을 위한 범시민 운동 요청이 쇄도함에 따라 시민들과의 연대와 협력을 강화해 전주 특례시 지정을 반드시 실현시키겠다는 각오다.


▲전주 특례시, 다양한 기준마련이 관건  

전주가 특례시로 지정되기 위해서는 다양한 지정 기준이 마련돼야 한다.

전주는 전라북도 전체 인구에서 35%를 차지하는 도내 제1의 도시로, 전북의 산업·지식·문화·의료·교육 등 생활기반시설과 주요 발전자원들이 집적되어 있다.

이러한 지표를 통해 전주의 기능과 위상과 비중을 추정할 수 있다.

 전주는 또 주민등록 인구는 65만 명 수준이지만 실제 주간에 전주에서 업무를 하거나 방문하는 유동인구는 약 100만 명 이르는 것으로 나타났다.

특히 공동 생활권으로 평가되는 완주 지역을 감안하면 그 범위는 더욱 확대될 수 있다.

전주에 한정하면 79~90만명, 전주와 완산을 합하면 88만~103명의 유동인구가 활동했다.

전주는 또 주요 관공서와 공공기관이 총 264개 기관이 들어서있다.

이는 울산과 거의 비슷한 수준이며, 인구 100만 이상 특례시 지정요건을 충족한 고양, 수원, 용인 보다 많다.

더욱이 전주는 정치 경제 사회 문화 등 각 종 기능의 중심 역할을 수행하고 있다.

전주는 종합적인 중심기능지수가 28.9%로 전북도에서 가장 높다.

상업과 금융의 경제활동은 40%가 넘었고, 교육과 의료는 지역 30%를 넘었다.

개별 인구를 대상으로 제공되는 서비스와는 달리 지역적 연계가 중시되는 경제기능이 높다는 것을 알 수 있다.

특히 전주는 또한 연간 1000만 관광객 방문으로 인한 행정수요 등 전주의 특수성을 고려한 문화로 특화된 도시다.

따라서, 단순 인구기준에서 확대된 특례시 지정요건이 마련될 경우, 지역 특성과 중심성, 도시별 강점 등을 고려하면 전주 특례시 지정이 현실이 될 것이라는 예측이 지배적이다.

앞서 문재인 대통령도 지난 대선과정에서 이러한 전주시의 특성에 맞는 발전 전략으로 전주시의 문화특별시 지정을 공약한 바 있다.


▲김승수 전주시장 인터뷰  

“전주 특례시 지정은 전주시민과 전북도민, 우리 후손들을 위해 크고 단단한 집을 짓는 일입니다.”  

김승수 전주시장은 “현행 특례시 지정안은 이미 수백 년 동안 인구도, 노동의 기회도, 생산도, 투자도 몰리면서 기회를 독식해온 수도권만 배를 불리고 소멸의 위기로 치닫는 지방을 죽이는 일”이라며 “특례시 지정은 전주시민은 물론, 전북도민과 후손들을 위해 크고 단단한 집을 짓는 일인 만큼, 도전정신과 열정, 용기를 모아 끝까지 도전하겠다”고 강조했다.

김 시장은 이어 “정부의 가장 중요한 국정기조 중 하나는 균형발전, 그리고 포용국가이며, 대한민국 어느 지역에 살던 시민들 스스로 존중받는 느낌을 받고 실제 존중을 받아야 한다”라며 “하지만 수원과 용인, 고양, 경남 창원 이 네 곳만 특례시로 지정이 될 경우에는 결국 수도권만 집중 성장하고 지역은 소멸의 길로 내몰릴 수밖에 없다”고 설명했다.

또한 “지역이 소멸된 다는 것은 그 지역의 문화도 사라진다는 것을 의미하며, 결국 국가도 다양성이 사라진 획일화된 문화로 경쟁력을 잃게 될 것”이라고 덧붙였다.

김승수 시장은 “전주 특례시는 광역시 지정과는 달리 전라북도와 도내 타 시·군의 몫을 줄이지 않고도 모두 함께 성장할 수 있는 방안이 될 것”이라며 “앞으로 전주시민과 전북도민, 전북도, 지역 정치권의 힘과 지혜, 열망을 하나로 모아 청와대와 정부, 국회 등을 지속적으로 설득해 나가겠다”고 거듭 강조했다.

/김낙현기자