사촌이 특례시 되면 배 아프나···
사촌이 특례시 되면 배 아프나···
  • 김낙현
  • 승인 2020.10.29 15:59
  • 댓글 0
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인구 50만이상 도시 특례시 지정 골자
지방자치법 개정안 국회 통과 불투명
전국 시도지사들 강한 반대의사 표명
전주시 전북인구 1/3 불과 파장 적어
광역시 없는 도의 중추도시 기준 필요
광역시처럼 독립행정구역 분리 오해커
행정조직 자율성-사무권한 이양 될 뿐
국가예산-공모 등 광역시 중심 배분
반세기 동안 권역별 불균형 심화돼
전주특례시 지정시 전북예산 감소 우려
과거 광역시 사례 주변 시군 동반 성장
오히려 전주중심 예산 타시군 배정 가능
특례시 지정으로 전북 낙후-소외 끝내야

국회가 다음 달부터 특례시 지정 등을 담은 지방자치법 개정안 심사에 들어갈 예정인 가운데 특례시 제도에 대한 찬반 여론이 뜨겁다.

특히 광역지방자치단체장들로 구성된 대한민국 시도지사협의회가 사실상 특례시 지정에 반대 입장을 보이면서 전주 특례시 지정에도 난항이 예상되고 있다.

반세기 동안 소외된 전북 발전을 이끌 열쇠가 될 것이라고 기대를 모았던 특례시를 둘러싼 논란을 되짚어본다.
/편집자주    

 

▲시도지사협의회, 특례시 왜 반대하나?

인구 50만 이상 도시에 대해 행정수요와 국가균형발전 등을 고려해 특례시로 지정할 수 있도록 한 지방자치법 전부개정안이 본격적인 국회 심사에 들어갈 예정이어서 전주 특례시 지정에 대한 기대감이 높아지고 있다.

지난 7월 국회에 제출된 지방자치법 정부안에는 서울특별시와 광역시, 특별자치시를 제외한 도시 가운데 인구 100만이 넘는 대도시 또는 인구 50만 이상이면서 행정수요, 국가균형발전을 고려해 기준과 절차를 충족하는 도시를 행정안전부 장관이 특례시로 지정할 수 있도록 돼있기 때문이다.

하지만 최근 들어 이재명 경기도지사와 이시종 충북도지사 등이 강한 반대 입장을 내보이면서 국회 심의를 앞둔 지방자치법 개정안의 통과가 불투명한 상황이다.

지난해 국감에서 “전주시 특례시 관련해 반대 의사를 표명한 일이 한 번도 없다. 특례시를 지정해야 한다면 전주를 반드시 해줘야 한다”고 했던 송하진 도지사도 최근 전국 시도지사들이 참석한 뉴딜 회의에서는 “특례시 관련 조항 같은 경우에는 삭제하거나 분리해서 심의하는 등 슬기로운 대처가 필요하다는 것이 시도지사들의 공통된 생각”이라며 다소 유보적인 태도를 보이고 있다.

이처럼 특례시 제도와 관련해 광역자치단체장들이 반대 입장을 내비친 것은 정부가 내놓은 지방자치법 개정안의 모호성 때문인 것으로 풀이된다.

현재 전국 226개 기초자치단체 가운데 인구 50만명 이상인 곳은 전주시와 수원시 등 전국에 16곳이나 된다.

법안이 통과될 경우 이들 도시는 기존 명칭을 유지하되 광역자치단체와 기초자치단체 사이 지위인 특례시의 지위를 얻을 자격을 갖게 된다.

특히 경기도의 경우 법안이 통과될 경우 인구 100만 이상인 수원과 고양, 용인의 3개 대도시가 특례시가 되는데다, 인구 50만 이상 도시도 대부분 수도권에 몰려 있어 강한 반대 입장을 내비치고 있다.

실제로 행정안전부 9월 주민등록인구 현황에 따르면 경기도내 인구 50만 이상인 도시는 수원(118만8926명), 고양(107만5841명), 용인(107만5697명), 성남(94만1783명), 화성(84만6850명), 부천(82만2000명), 남양주(71만433명), 안산(65만3505명), 안양(55만3286명), 평택(52만9140명) 10곳이나 된다.

9월 기준 경기도 인구가 1338만8485명인데 이들 도시의 인구수를 합치면 839만7461명으로 절반 이상을 차지한다.

여기에 각각 인구 46만과 49만인 시흥시와 김포시도 인구 50만에 언제든지 넘어설 수 있는 도시로 평가되고 있다.

인구 159만8536명인 충북의 경우도 별반 다르지 않다.

청주(84만938명)는 충북 인구의 절반 이상을 차지하고 있다.

가장 강한 반대 입장을 보인 경기도와 충북도의 경우 이처럼 특례시로 지정될 경우 닥칠 파장을 우려해 반대하는 입장이다.

반면 전북의 경우 전주시 인구가 전체 인구의 약 3분의 1 정도인데다, 그간 소외받았던 전북 발전을 이끌 동력을 확보하는 차원에서 특례시 지정 등을 통해 새로운 전기를 마련해야 한다는 여론이 지배적이다.

이는 전주시민과 전북도민 75만명이 전주 특례시 지정을 위한 서명운동에 동참한데서도 알 수 있다.

따라서 이러한 반대여론을 잠재우고, 국가균형발전 실현을 위한 지방자치법 개정의 취지를 되살리기 위해서는 다소 애매모호한 기준 보다는 ‘광역시 없는 도의 중추도시’ 등 명확한 기준이 필요하다는 목소리가 설득력을 얻고 있다.



▲ 전주 특례시, 전북 안의 독립된 ‘섬’ 되나

특례시에 대한 가장 큰 오해는 기존 광역시나 특별자치시처럼 광역자치단체에서 분리된다는 것이다.

전북 안에서 섬처럼 독립된 행정구역이 생겨나는 것이 아니다.

도내 타 시군의 인구와 재정을 뺏어오는 ‘블랙홀’처럼 될 것이라는 것 역시 기우에 불과하다.

실제로 특례시는 기초자치체의 지위를 유지하면서 광역시급의 행정·재정 자치권이 강화되는 등 일반 시와 차별화된 법적 지위를 부여받는 것이 핵심이다.

사실상 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 중간 성격을 갖게 되는 것이다.

따라서 전주가 특례시로 지정되더라도 전남과 광주광역시의 경우처럼 전북도에서 분리돼 독자노선을 걷는 일은 결코 없어 보인다.

현재 특례시 지위가 보장하는 것은 행정조직 구성에 일부 자율성이 강화되고, 그간 국가와 광역자치단체에서 맡아온 일부 사무권한을 이양 받아 시민들에게 보다 편리하고 신속하게 행정서비스를 제공할 수 있다는 점이다.

전주시처럼 특례시 후보로 거론되는 도시들의 경우 행정수요는 폭발적으로 늘고 있지만, 권한과 재정이 부족해 상대적으로 적절한 주민 서비스 제공이 어렵다.

일례로 공무원 1명당 주민수는 전주시가 304명으로 군산시(170명), 익산시(180명), 무주군(47명) 등 타 시도보다 많은 것이 사실이다.

이는 전주가 특례시로 지정돼서 행정권한을 보다 확대해야 할 필요성을 단적으로 보여주는 대목이다.

특히나 그간 수도권과 경남권 등 경부권을 잇는 국가발전전략으로 인해 국가불균형이 심화되온 만큼 전주 특례시 지정으로 국가자원의 광역중심 배분이라는 구조적인 부분을 깨는 단초로 삼아야 한다는 목소리도 나온다.

이는 그간 우리 정부가 지난 반세기 이상 동안 국가예산은 물론이고 국가공모 등 전략사업, 혁신도시 조성, 예타면제 사업 등 주요 자원이 특별한 기준 없이 광역시·도별로 배분되다보니 광역시가 없는 권역과 광역시가 있는 권역의 불균형이 심화돼 왔다는 것이다.

실제로 지난 2018년 예산규모를 보면 강원도(20조원), 전북도(19조), 충북도(15조) 등 광역시가 없는 권역은 충남권(32조), 전남권(34조), 경북권(46조), 경남권(56조) 등 광역시가 있는 권역의 절반 수준에 그쳤다.

지역전략산업의 경우, 광역시가 없는 전북과 강원, 충북은 3개에 그친 반면에 충남권(7개), 전남권(6개), 경북권(6개), 경남권(10개) 등 적게는 6개에서 많게는 10개를 가져갔다.

더욱이 전남권역의 광주시가 광역시로 승격된 지난 1986년 당시 전주시와의 예산규모 차이는 230억 원에 불과했지만 현재는 그 차이가 4조원에 달한다.

이러한 광역중심의 배분 때문에 벌어진 격차를 줄이기 위해서라도 전주를 특례시로 지정해서 전북 몫을 되찾거나, 적어도 더 이상 격차가 벌어지지 않도록 해야 한다는 주장도 나온다.




▲ 특례시, 타 시·군 예산 뺏어가는 ‘블랙홀’?

전주 특례시를 둘러싼 또 다른 논쟁은 전북에 배정된 한정된 예산을 전주가 더 많이 배정받음으로써 도내 타·시군의 예산은 오히려 줄어들 수 있다는 점이다.

한마디로 전주가 더 많은 예산을 배정 받는 대신 다른 시·도의 예산을 뺏어오는 제로섬게임이 되면서 오히려 전북 내 지역불균형을 가져올 수 있다는 주장이다.

하지만 현재로서는 일각에서 우려하는 것처럼 도세인 취득세를 특례시가 100% 거둬들이는 것 등 특례시 지정으로 인접 시군 예산을 감소시키는 어떠한 재정 기준도 정해지지 않았다.

더욱이 과거 광역시의 사례를 살펴볼 때 주변 시·군에 가는 피해보다는 동반 성장 가능성이 더욱 높은 것이 사실이다.

전남과 충남의 경우 광주시와 대전시가 각각 광역시로 승격될 때 주변 시·군 대부분이 더 낙후될 것으로 우려했으나 광역시가 주변 성장을 돕는 거점도시로 성장하면서 동반 성장을 이뤄냈다.

광역시가 빠져 나간 자리는 다른 도시가 성장하면서 채우기도 했다.

이러한 사례를 볼 때 특례시 지정이 주변 시·군의 몰락을 가져오기 보다는 주변 시·군의 목소리를 더욱 키울 기회가 될 것이라는 얘기도 나온다.

심지어는 특례시 지정으로 전주시가 국가예산과 신규사업 추진을 위한 새로운 소통 창구를 정부와 국회 등에 만들게 되면 그간 전주 중심으로 국가예산과 신규사업 배정을 요청했던 전북도가 다른 시군의 몫을 더 키울 수도 있다.

이와 관련 우리 국민 3명 중 2명은 특례시 지정 등을 담은 지방자치법 전부개정안의 조속한 통과를 바라고 있는 것으로 나타났다.

대통령소속 자치분권위원회와 대한민국시도지사협의회·전국시도의회의장협의회·전국시장군수구청장협의회·전국시군자치구의회의장협의회가 공동으로 전국 성인 1000명을 대상으로 실시한 자치분관 관련 여론조사 결과에 따르면 지방자치법 전부개정안을 조속히 통과시켜야 한다는 주장에 대해 응답자의 70.2%(매우 공감=28.3%, 대체로 공감=41.9%)가 찬성했다.

‘공감하지 않는다’고 답한 응답자는 전체의 24.2%에 불과했다.

또, 현재 지자체의 권한 수준을 묻는 질문에는 응답자의 48.4%가 ‘부족하다’고 답했으며, 포스트 코로나 시대를 맞아 ‘자치분권이 강화돼야 한다는 주장’에 찬성한 응답자는 74.8%로 나타났다.

이러한 가운데 전주시는 본격적인 법안 심의를 앞둔 지방자치법 개정안이 조속히 통과될 수 있도록 정치권과 대한민국시도지사협의회 등을 꾸준히 설득해 다양한 논란을 해소하고, 반드시 전주 특례시 지정을 이뤄내겠다는 각오다.

지난 1960년대 정부의 경제개발 5개년 계획으로 인해 경제적 격차가 시작되고, 1970~80년대 정치논리에 밀려 광역시 승격에서 제외되면서 소외받아온 전북도과 전주시.

전주 특례시 지정으로 국가포용성장과 국가균형발전 실현을 앞당길 새로운 전기를 마련할 수 있을지에 귀추가 주목되고 있다.

 

▶ 최현창 전주시기획조정국장 인터뷰

"전주 특례시 지정 전북 몫 찾기의 하나"

 

▲전주 특례시, 현재 어떻게 진행되는가?

현재 정부입법안에서 특례시 지정기준은 인구 100만이상인 도시와 행정수요와 균형발전을 고려한 인구 50만 이상 도시로 볼 수 있다.

당초, 지난 20대 국회에서 정부가 입법발의한 특례시 지정기준은 인구100만을 기준으로 했으나 21대 국회들어 재입법 하면서 정부입법안에 행정수요와 균형발전을 고려한 인구50만 이상 대도시가 포함됐다.

아울러, 지역별 특례시 지정을 위한 이해관계 등으로 의원입법으로는 14개 법안이 발의되었으며, 이중 전주시가 특례시로 특정되는 법안(50만이상 도청소재인 대도시)은 4개 법안이다.

특례시 지정 관련 정부입법(안)과 의원입법(안)이 행정안전위원회 법안 심사 소위원회에서 심사 중이다.



▲최근 시도지사협의회에서 반대의견을 제출했는데 대응 방안은?

우선, 정부에서 32년만에 추진하는 지방자치법 전부개정안의 취지는 지방분권과 국가균형발전이다.

지역의 발전을 견인 할 수 있는 시급한 사항이 무엇인가를 고려해 봐야 할 것이다.

(특례시 지정이 핵심임)법안 내용들을 보면 주민이 직접 조례를 발안하는 주민조례발안제 도입이나, 일부지역에서 시범실시하고 있는 주민자치회에 대한 근거규정 마련, 시·도 부단체장 1개 직위를 조례로 설치할 수 있도록 자율성 부여 및 행정구역 결정절차 개선 등 행정능률성을 높이기 위한 사항 등이 있다.

각각 중요한 사항을 담고 있으나, 지역의 권한과 위상을 높이는 조항이 바로 특례시 조항이며, 지난 2년여간 공론화의 과정이 있어 왔던 만큼 쌓아온 공이 헛되지 않도록 진정한 지방분권의 결실을 맺도록 집중해야 한다.

지역의 발전 및 분권을 위해 이보다 시급히 분리하여 통과시켜야 할 만한 내용이 따로 있다고 보기는 어렵다.

특히, 우리지역입장에서 경제적 측면에서 전북은 대한민국에서 가장 낙후된 지역으로, 과거 박정희정권부터 논의되어, 전두환, 김영삼 정부를 거치며 광역시 지정의 기회를 놓쳤고, 그것이 지역발전의 불균형으로 현재까지 초래됐다.

논쟁 있는 과제라 하여 분리한다는 것은 지금 아니면 없을 기회를 또다시 포기하는 것이다.
 

 

▲일부 시군에서도 재정문제를 들어 반대하는 것으로 아는데?

광주시와 대전시가 광역시로 승격한 후 주변 시·군이 동반 성장한 사례처럼, 전주가 특례시가 되었을 때 전주만 발전하고 오히려 다른 시군에 부정적인 영향을 줄 수 있지 않느냐는 우려보다는 전북의 도청소재지인 전주가 발전하고 거점 도시화되는 것이 다른 시군에 훨씬 더 긍정적인 영향을 줄 수 있다.

일례로 과거 정부가 여러 가지 지역 발전 핵심 전략 중에 하나로 전주시를 비롯한 각 지역의 중추도시를 발전시켜야 한다는 내용을 발표한 적도 있다.

전주가 특례시로 지정될 경우 전북의 중추도시로서의 역할을 제대로 수행함으로써 전라북도 전체 발전을 선도할 수 있을 것이다.

진정한 지방분권은 재정분권이며, 특례시 도입에 따른 재정분권은국세의 지방세 이양 전제 속에서 세원조정과 재원배분 조정으로 이루어 져야 한다.
 

 

▲특례시가 반드시 지정돼야 할 이유라면?

우리나라는 그동안 행정체계를 광역시도, 기초 시군구, 읍면동 3단계행정체계로 나누어 정부의 지원체계로 이어져 왔다.

특히, 주요전략산업, 예타사업, 공모사업, 국가예산을 광역 시도중심으로 배분해 왔다.

1986년 광주시가 광역시로 승격될 당시 전주시와의 예산규모 차이는 230억 원에 불과했지만 현재는 그 차이가 약 4조원에 달할 정도로 벌어진 것도 이런 광역중심 배분 때문이다.

전주 특례시는 전주와 전북 발전을 이끌기 위한 전북 몫 찾기의 하나이다.

전라북도는 경제적인 측면에서 대한민국에서 가장 낙후된 지역인데, 이건 누구 한 사람의 잘못이 아니고 오랜 기간 축적된 구조적인 문제다.

광역시가 있는 전남·광주는 두 몫을 가져가고 충남·대전·세종이 세 몫을 가져갈 때, 광역시가 없는 전북과 충북, 강원은 광역시가 없다는 이유 하나로 수십 년 동안 한몫만 가져왔다.

전북의 중심인 전주시가 특례시로 지정을 받아야 우리도 두 몫을 챙길 수 있는 가능성이 생긴다.
 

 

▲향후 전주 특례시가 국회 문턱을 넘어 지정되기까지 대책은?

전주 특례시는 지난 2018년 12월부터 시작해 전북도, 전북도의회, 전북시장·군수협의회, 전북시·군의장 협의회, 전국시·군·구 의장 지정 촉구 및 범시민 75만명 서명운동 참여 등 전주 특례시 지정에 도민이 한 목소리로 염원했다.

아울러, 140회에 달하는 청와대·국회 및 정부기관 등 방문 건의와 도내 4대 종단 대표 등 주요기관의 행안부장관 면담을 실시했다.

전주 특례시 지정이 결실을 맺기 위해서는 전북의 하나 된 힘이 어느 때보다 중요하다고 생각한다.

정치권과 협조하여 전주 특례시가 지정될 수 있도록 최선의 노력을 다해 나가겠다.

/김낙현기자


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