대한민국은 인구와 경제의 절반이 수도권에 몰려있는 불균형 국가다.

이러한 가운데 경남권과 충청권 등을 중심으로 갈수록 심각해지는 지역간 불균형을 바로잡고 고루 잘 사는 대한민국을 만들자는 취지로 메가시티(Megacity)에 대한 논의가 활발히 이어지고 있다.

하지만 전북과 강원 등 광역시가 없는 지역은 이마저도 외면을 받을 우려가 높다.

따라서 국가의 포용성장과 균형발전을 위해 이들 지역에 대한 국가 차원의 지원이 필요하다는 지적이 설득력을 얻고 있다.
/편집자주  

▲불균형 심화시킨 정부 정책의 허점

1970년 기준으로 28.7% 수준이었던 수도권 인구 비중은 지난달 기준으로 전체 인구의 절반을 넘어섰다.

5월 기준 주민등록인구 현황을 살펴보면 수도권에 거주하는 우리 국민은 총 2600만647명(서울=957만5355명, 인천=293만6382명, 경기=1348만8910명)으로 전체 인구(5168만3025명)의 50.3% 수준이다.

지난 수십년 동안 지방에서 태어나 자란 수많은 국민들이 교육의 기회를 얻거나 일자리를 찾아서 수도권으로 떠난 결과물이다.

이러한 인구의 수도권 집중 현상은 노무현 정부가 추진한 행정수도 이전과 혁신도시 정책이 결실을 맺기 시작한 2011~2015년 다소 정체를 보였지만 이후 균형발전을 위한 뾰족한 후속 대책이 추진되지 않으면서 다시금 속도를 냈다.

더욱 큰 문제점은 인구가 수도권으로 몰리면서 대한민국의 경제와 일자리, SOC도 수도권에 편중됐다는 점이다.

통계청이 발표한 지역내총생산(GRDP)을 살펴보면 지난 2019년 기준 수도권의 합산GRDP는 약1001조3840억원 규모(서울=433조4880억원, 인천=89조5710억원, 경기=478조3250억원)로 국내 총GRDP(약1923조9770조)의 52%를 차지한다.

GRDP는 시·도 단위의 종합경제지표를 의미하는 것으로 인구뿐 아니라 일자리 등 대한민국의 경제도 절반 이상이 수도권에 집중됐음을 의미한다.

이러한 현상은 지역 간 불균형을 더욱 심화시키고 부동산·교통·빈부격차 등 다양한 사회문제를 있게 했다.

심지어 비수도권 지역에서도 광역시 중심의 국가발전전략과 경제 대책 등으로 인해 지역간 불균형이 생기고 지방소멸에 대한 우려도 가속화됐다.

이러한 가운데 정부는 지난해 12월 특례시 지정 등을 골자로 32년 만에 지방자치법을 전면 개정하면서 자치분권 역사의 새로운 출발을 알렸지만 이마저도 수도권 우대라는 비판에서 자유롭지 못하다.

이는 특례시 지정 시 우선 고려된 기준이 지역 특성과 균형발전이 아닌 인구수여서 수원시·고양시·용인시·창원시 등 그간 정부정책에서 다양한 혜택을 받았던 수도권과 경남권 4개 도시만 자동으로 특례시 지위를 얻었기 때문이다.

개정된 지방자치법에는 이들 4개 도시 외에도 특별한 절차와 기준을 전제로 인구 50만 이상 대도시도 특례시 권한을 얻을 수 있는 길을 열어뒀지만, 내년 1월 개정된 지방자치법 시행을 앞두고 별도의 논의는 이뤄지지 않고 있다.

전주가 특례시가 되더라도 정부가 아직 지방자치법 시행령 등을 정비하지 않아 주어지는 권한과 재정지원 여부도 여전히 미지수다.

여기에 최근 여당인 더불어민주당도 메가시티 추진전략으로 지리적 여건과 정서 등을 고려하지 않고 전북권과 강원권, 제주권을 하나로 묶는 ‘강소권 메가시티’가 포함된 ‘3+2+3 광역권’을 내놓자 현실과 너무 동떨어졌다는 지적도 나오고 있다.

 

▲불균형 심화, ‘광역시가 없다는 이유만으로’

광역시가 없는 지역은 오랫동안 광역시가 있는 지역과 비교해 차별을 받아왔다.

대표적으로 그간 정부가 국가예산 배분과 공모사업 선정, 예타 면제 등을 추진할 때 광역권 중심으로 배분하면서 전북의 경우 광역시가 없다는 이유 하나만으로 상대적으로 발전 기회가 적었다.

최근 권역별 예산 규모만 살펴봐도 전북권은 약 19조 원 규모에 불과한 반면 광역시가 있는 △부산·울산·경남(56조) △광주·전남(34조) △대전·세종·충남(32조) 등은 2~3배가량 많은 예산을 지원 받았다.

더욱이 더불어민주당이 추진하는 ‘3+2+3 광역권’ 메가시티 전략도 광역시 중심이어서 지역 격차를 심화시킬 것으로 우려되고 있다.

광역시가 없는 전북과 강원, 제주를 묶어 ‘강소권 메가시티 전략’을 내세웠지만 주먹구구식으로 구색만 맞췄다는 비판을 피하기 어렵다.

다른 권역과는 달리 지역간 지리적으로 멀리 떨어져 있어 광역권이라는 이름이 무색하고, 지역 연계 전략 등 구체적인 계획도 구체적으로 나온 것이 없어서다.

더욱이 광역시가 있는 부산·울산·경남과 대전·충청·세종, 광주·전남 등의 경우 중심인 광역시를 중심으로 초광역협력사업인 메가시티 구상이 활발한 반면 전북 지역의 광역권 구상은 다른 시·도에 비해 다소 더디다.

이들 지역은 행정통합과 행정연합 등 다양한 구상안이 구체화되고 있지만 전북은 최근에서야 전라북도 광역화 방안 용역에 착수했다.

현재 전북 광역화 용역 방향은 크게 △행정통합형 △생활권형 △기능형의 3개 방안으로 검토되는 것으로 알려졌다.

구체적으로 행정통합형의 경우 전주·완주 통합 등 시군을 통합하는 방안이고, 생활권 광역화는 전주·완주·익산, 군산·김제 등 새만금권역 등 인근 도시를 하나의 생활권으로 묶어 개발하는 방식이다.

나머지 기능형 광역화는 시·도간 초광역권을 설정하는 방식이다.

그간 균형 발전을 실현시키기 위해 노력해온 전주시도 최근 전북권 메가시티 구축을 위한 행렬에 가세했다.

바로 김승수 전주시장이 광역시가 없어 갈수록 불균형이 심화되고 있는 국가적 현실을 타파하기 위해 정부와 정치권을 상대로 광역시가 없는 지역에 그에 준하는 지원책을 마련해달라고 꾸준히 요청하고 있는 것.

핵심은 전국의 모든 지역이 차별 없이 균형을 맞춰 성장하는 국가균형발전을 위해 광역시 없는 권역에 대해서는 정부가 나서서 지원해야 한다는 것이다.

불균형을 타파하기 위해서는 광역시가 없는 전북의 중추도시인 전주가 우선 광역시에 준하는 광역화를 이뤄낸 뒤 전북도와 묶어 실질적인 메가시티로 발전해나가야 한다.

전주권 광역화의 방안으로는 우선 전주·완주 행정통합의 필요성이 거론되고 있다.

또 전주시가 우선 ‘재정이 수반되는 특례시’로 지정을 받고, 행정수요 등을 고려해 100만 이상 도시가 받는 특례도 함께 받을 수 있도록 지원하는 방안도 거론된다.

한 발 더 나아가 균형발전을 고려해 전주를 실질적인 광역시로 지정해야 한다는 목소리도 나온다.
 

▲전북권 메가시티 실현, 전주권 광역화로!

이처럼 전북권 메가시티 구상의 핵심은 그 중심축이 될 전주시가 몸집을 키워야 한다는 점이다.

행정학 교수 등 전문가들도 전북권 메가시티 실현을 위해서는 국가 차원의 지원을 통한 전주권 광역화를 선결 조건으로 꼽고 있다.

일례로 대통령소속 자치분권위원회 위원, 한국지방행정연구원 연구위원, 국가연구기관 관계자, 학계, 언론인 등 전문가들이 참여한 가운데 지난달 21일 열린 서울행정학회(회장 한인섭) 2021년도 춘계학술대회에서도 지역별 특성을 고려한 대도시 특례 부여 등 지역간 불균형을 해소할 수 있는 다양한 전략들이 제시됐다.

특히 토론자로 나선 김경아 전북대 교수의 경우 광역시가 없는 전북·강원·제주 권역의 경우 메가시티 구성을 위해 요구되는 광역도시 기반조차 없는 만큼, 선결조건으로 먼저 전주 또는 전주권에 대한 광역시에 준하는 광역화를 이뤄내야 한다고 주장했다.

또 이러한 선결 조건이 해결돼야만 기존 전북도와 전주 광역권을 묶어서 메가시티로 발전할 수 있으며, 이를 위해서는 국가의 실질적인 포용적 성장 지원책이 뒷받침돼야 한다고 역설했다.

서정섭 한국지방행정연구원 선임연구위원의 경우 대도시에 대한 정책의 방향 설정 시 인구 규모를 중심으로 도시 특성, 경제·행정적 특성, 국토의 균형발전 특성 등을 중요하게 고려할 것을 제안하기도 했다.

행정전문가들의 이 같은 주장은 광역시의 유·무 여부 하나만으로 오랜 기간 누적된 지역간 불균형을 끊어내고, 그간 소외 받았던 지역에 대한 대대적인 지원이 필요하다는 것이어서 설득력을 얻고 있다.

광역간 통합의 연결고리가 없는 전주권의 경우 외부지원을 통해서만 몸집이 커질 수 있고, 그 몸집을 키워줘야만 다른 지역과 균형을 맞춰 나갈 수 있기 때문이다.

전북 등 광역시가 없는 권역에 대해 재정지원 특례 등 광역시에 준하는 국가 차원의 포용적 지원이 뒷받침되면 자생적인 성장 발판이 마련돼 그동안 누적된 지역적 불균형을 바로잡을 수 있는 길이 열린다.

전주권 광역화를 통해 행정 권한이 확대되고 가용예산이 늘어나면, 이는 곧 시민 삶의 질 향상으로도 연결된다.

나아가 수십 년 동안 차별받고 낙후돼온 전북발전을 이끌어, 수도권과 지방의 양극화 문제 등 장기간 누적된 지역 불균형 현상을 바로잡아 균형발전을 앞당길 수 있다는 기대의 목소리도 나온다.

 

▲최현창 전주시기획조정국장 인터뷰 “광역시 없는 권역은 광역시에 준하는 특례 필요”  

1. 광역시가 없어 전북(전주시)가 받는 불이익은?

= 우리나라는 그동안 행정체계를 광역시도, 기초시군구, 읍면동 3단계로 행정체계로 나누어 정부의 지원체계로 이어져 왔다.

특히, 주요전략산업, 예타사업, 공모사업, 국가예산, 예비타당성 조사 등 정책과 자원배원이 광역권 중심으로 이뤄지고 있다.

전북 패싱으로 논란이 된 대도시권 광역교통망 계획도 그런 사례라 볼 수 있다.

또한, 세수 역시 광역시가 없는 전북은 광역시가 있는 권역별 예산의 2분의 1밖에 안된다.

광주나 울산은 1인당 세수가 600만원인데 비해 광역시 없는 전북의 경우 평균 300만원에 불과한 실정이다.

반면, 교통, 쓰레기 복지, 환경 등 광역시에 준하는 행정수요를 감당하고 있다.



2. 광역시가 없는 불이익을 극복하기 위해 어떤 노력을 하고 있나?

= 미래후손에 단단한 집을 물려 줄 수 있도록 전주가 처해있는 근본적인 구조를 바꾸는 일이 매우 중요하다.

이런 측면에서, 지난 특례시 지정을 추진해 왔다.

최근 전국적으로 수도권 일극화에 대응하여 광역도시간 연합을 통해 더 큰 도시를 꿈꾸는 메가시티에 대한 논의가 이어지고 있다.

학계에서는 국가균형발전을 실현시키기 위해 광역시가 없는 권역에 대해서는 광역시에 준하는 특례를 부여하는 등 국가 차원의 전폭적인 지원에 나서야 한다는 의견이 설득력을 얻고 있다.

이에 전주시가 전주권 메가시티로 성장하여 다른 지역과 균형을 맞출 수 있도록 국가적 특별 지원책이 20대 대선공약에 반영되도록 전북도에 건의해 놓고 있는 상태다.



3. 불이익 극복과 균형발전을 위해 정부와 정치권이 해야할 일은?

= 균형발전은 선택이 아닌 지방 생존권의 문제로, 광역시가 없는 중추도시에 대한 특단의 대책이 필요한 사항이다.

내년 대선을 앞두고 이 문제를 공론화 할 필요가 있을 것이다.



4. 전북에서도 광역권 형성을 위해 새만금권역, 전주권역 등이 논의 되고 있는데?

= 도지사께서 신년기자회견 자리에서 전북은 광역시를 추진하도록 빠른 전진이 필요하다고 언급하면서, 광역화 방향으로 새만권역, 전주권역을 제시했다.

이와관련, 전북도는 지난 5월 전북형 메가시티를 구축하기 위한 ‘전라북도 광역화 방안 용역’을 추진중에 있다.

다양한 광역화 이슈들이 나올 것으로 예상되지만 광역시가 없는 전북과 전주가 다른 지역과 균형을 맞춰 성장을 하고, 대한민국의 포용성장과 균형발전을 이어가기 위해서는 이를 뒷받침할 국가적 지원이 절실하다.



5. 불이익을 해소하고 균형발전을 실현하기 위해 앞으로 전주시는 뭘 해야 하는지?

= 우리시에서는 전북 메가시티 전략에 부응한 전주권 광역화를 통해 지방의 소멸을 막고 주민수요를 지역내에서 해결 할 있도록 지역 성장 거점 기반을 마련해 정치권 및 관련 전문가들과 힘을 모아 나갈 것이다.



6. 광역시에 준하는 국가차원의 지원 요청, 세부내용은?

= 광역시에 준하는 행정수요를 처리하는 광역시 없는 권역 중추도시에 대해서는 재정이 수반되는 특례시 지정이나 100만 이상 도시와 특례를 동시 부여해야한다.

또한, 현재까지 광역단위로 실시한 자치분권 모델(세종, 제주)을 새로운 국가균형발전 모델로서, 기초단위에서 실현 할 수 있도록 균형발전자치시 특별법 제정이 필요하다.

/김낙현기자